Минздрав Якутии:  с отравлением госпитализированы 20 воспитанников интерната
31 декабря 2013

Такая разная Россия: результаты региональной политики за 2013г.

Фото: smartnews.ru

Одна из ключевых областей политического процесса в федеративном государстве – это отношения федерального Центра и регионов. Российская Федерация, относимая экспертами к асимметричным федерациям, нуждается в анализе данной области, весьма чувствительной к внешним воздействиям.

Краткий ретроспективный обзор отношений Центра и регионов дает интересную картину их эволюции: назначаемые главы регионов в начале 90-х; почти конфедеративная модель в позднеельцинский период со значительной автономией регионов и сложившимися в большинстве субъектов Федерации региональными политическими режимами; фактически унитарная форма административно-территориального устройства при Владимире Путине. В настоящее время федеральный Центр полностью «выстроил» под себя систему регионального управления, однако данная система периодически обнаруживает недостатки или издержки своей работы, что обусловливает потребность в ее мониторинге и реформировании. Именно поэтому итоги уходящего года стоит проанализировать с точки зрения состояния российского федерализма и региональной политики, а также влияющих на них факторов.

Экспертные комментарии «Клубу регионов» дали:

Валентина Бузмакова, директор информационно-аналитического агентства «Провинция» (Нижегородская область).

Сергей Валентей, научный руководитель РЭУ им. Г.В. Плеханова.

Сергей Гребенюк, политолог, руководитель группы экспертов Центра репутационных технологий, Руководитель имиджевых проектов ООО «Прима Медиа» (Приморский край).

Леонид Давыдов, председатель Комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию и местному самоуправлению.

Владимир Зорин, политолог, доктор политических наук, заместитель директора Института этнологии и антропологии им. Н. Н. Миклухо-Маклая РАН, эксперт по государственной национальной политике России.

Константин Калачев, политолог, руководитель «Политической экспертной группы», автор «Индекса избираемости глав субъектов РФ».

Константин Киселев, председатель Уральской гильдии политических консультантов (Свердловская область).

Дмитрий Орешкин, политолог, политгеограф, член Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.

Дмитрий Пучкин, политолог, кандидат исторических наук (Новосибирская область).

Владимир Слатинов, политолог, кандидат социологических наук, доцент, эксперт Института гуманитарно-политических исследований, заведующий кафедрой Курского госуниверситета (Курская область).

Сергей Шмидт, политолог, кандидат исторических наук, доцент кафедры мировой истории и международных отношений ИГУ (Иркутская область).

Приказано процветать: «майские указы» как бюджетное проклятие регионов

Подавляющее большинство экспертов в качестве главного фактора влияния на регионы прямо либо косвенно назвали «майские указы» Президента, изданные в 2012г. и по сей день сказывающиеся финансовом положении регионов. Эта тема, по мнению политолога, кандидата исторических наук Сергея Шмидта, «тревожила и тревожит региональные власти». Стоит отметить, что в единство в выделении данного ключевого фактора продемонстрировали как федеральные, так и региональные эксперты.

Политолог, кандидат исторических наук Дмитрий Пучкин уверен: «Настойчивое требование исполнить за свой счет майские указы Президента привело к тому, что примерно в трети регионов бюджеты находятся в состоянии дефолта. В частности, это Новосибирская область, где впервые за последние годы принят дефицитный бюджет, что очень болезненно воспринято местными элитами».

Результаты такого жесткого распоряжения оцениваются экспертами негативно.

Как отмечает политолог, кандидат социологических наук, Владимир Слатинов, регионам приходится искать резервы – как правило, путем сокращения инвестиционных программ и других расходов: «Инвестиционные расходы и вложения в инфраструктуру сокращаются. Повсеместно регионы снижают дотации на перевозки пассажиров в пригородном транспорте. Сокращение расходов на экономическое развитие «бумерангом» возвращается еще большими снижением экономического роста, падением налога на прибыль и стагнацией. При этом социальные обязательства возрастают».

Данную тревожную мысль развивает федеральный эксперт, председатель Комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию и местному самоуправлению Леонид Давыдов: «В регионах нет новых точек роста, а социальные обязательства урежут и инвестиционную составляющую. Отрадно слышать от [немногих] региональных лидеров: «Безусловно, инвестиционную составляющую мы всеми силами сохраняем, так как это наше будущее». Они это понимают, это уже немало. Президент на последнем заседании Госсовета выразил мысль, что ставки, по которым занимают регионы, должны быть меньше, это хорошее подспорье для них будет».

Подобный нажим на регионы со стороны Центра политолог и политгеограф, член Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Дмитрий Орешкин оценивает как «рискованный шаг».

 

 

Политолог, руководитель группы экспертов Центра репутационных технологий, Руководитель имиджевых проектов ООО «Прима Медиа» Сергей Гребенюк, в свою очередь, отмечает: «регионы стали еще более несамостоятельны и зависимы от федерального Центра».

Изъятие денег из регионов сопровождается волюнтаристским и точечным их распределением, в настоящее время обусловленным грядущей Олимпиадой. Сверхконцентрация федеральных вложений в Краснодарский край в дальнейшем сменится таким же точечным вложением в другой регион с игнорированием остальных.

Пессимистический прогноз в отношении распределения средств после Олимпиады приводит председатель Уральской гильдии политических консультантов Константин Киселев: «Основное событие и соответствующий комплекс действий, которые сильнее всего отразились на регионах, – это решение о претворении сочинской Олимпиады в жизнь. Это резко снизило инвестиции в остальные регионы и резко увеличило вложения в регионы, связанные с олимпиадой, в первую очередь, Краснодарский край. Если посмотреть на динамику инвестиций, то они запредельны в Сочи, а во все остальные регионы уровень федеральных инвестиций падает и падает. Решение, результаты которого пока не видны, но обязательно скажутся, – это решение о вложении денег в регионы Сибири и Дальнего Востока. Пока это только проект, но можно предположить, что инвестиций в остальные регионы снова не будет, а в какие-то они резко повысятся».

Научный руководитель РЭУ им. Г.В. Плеханова Сергей Валентей, отметил, что неэффективность и рискованность такой политики осознается и федеральной властью: «Мне кажется, что очень важными являются заявления правительства о том, что регионы потеряли вкус к инвестициям. Это признание того, что сверхцентрализация отношений с регионами, проявляющаяся в модели межбюджетных отношений, начала давать сбои. Самое важное – не воздействие правительства на регионы, а понимание им необходимости известной децентрализации системы территориального управления и расширения полномочий субъектов Федерации в сфере экономики».

Однако попытки изменить ситуацию разворачиваются в той же финансово-бюджетной парадигме, поэтому эффективными пока назвать их нельзя. Так, Владимир Слатинов считает: «Федеральный Центр помогает регионам, но довольно избирательно. Оптимизация бюджетных расходов оборачивается «резанием по живому», сокращением числа бюджетных учреждений, в том числе здравоохранения. Оптимизация бюджета происходит нерационально».

Метаморфозы власти: вертикаль и муниципальная перестройка

Кроме президентских указов, эксперты назвали и другие общефедеральные тренды: изменения в избирательном законодательстве (которые привели скорее не к урегулированию данной сферы, а к нарастанию неопределенности), муниципальная реформа (возможно, подразумевающая также и трансформацию избирательной системы), передача ответственности регионам и муниципалитетам за межэтнические отношения.

Политолог, руководитель «Политической экспертной группы» Константин Калачев полагает: «Главные события еще не отразились, но отразятся. Заявленная реформа местного самоуправления, которая должна быть подготовлена в течение ближайших двух-трех месяцев, и есть то событие, которые в наибольшей степени должно отразиться на жизни регионов в ближайшей перспективе».

 

Упомянутая экспертами муниципальная реформа приводит к нарастанию неопределенности и тревожных ожиданий, что подтверждает нижегородский эксперт, директор информационно-аналитического агентства «Провинция» Валентина Бузмакова: «Итог – все снова стало непонятно. На низовом уровне держится вся система, и когда низовой уровень находится в смятении, то это ведет к неустойчивости всей системы. Значительное количество муниципалов связаны с бизнесом, имеют договоренности и обязательства, и сейчас все это находится под угрозой. Постоянные метания ведут к неустойчивости, и это главный итог года».

Владимир Слатинов в качестве возможной причины суетливой реакции федерального центра называет успешное выступление оппозиции на выборах в Екатеринбурге и Москве: «Я бы отметил губернаторские выборы. В уходящем году мы увидели навязанную регионам модель малоконкурентных губернаторских выборов. Это выборы даже не референдумного типа, а скорее организация голосования населения по одобрению кандидатуры Кремля. Во Владимирской области и в Забайкальском крае потенциально опасные конкуренты отсекались через муниципальный и избиркомовский «фильтры». В 2014г. из этого правила возможны исключения, но сейчас региональные элиты эти правила принимают.

Кремль таким образом решил задачу сохранения «вертикали власти» при формальном возвращении выборов губернаторов. Но при этом происходит дальнейшая делегитимация института губернаторов, неслучайно некоторые из них озаботились укреплением собственной легитимности. Губернаторы-«тяжеловесы» понимают, что выборы делегитимируются, но им хотелось бы все же реальной легитимности. Но пока правила таковы».

Стагнация при передаче значительного объема полномочий усугубляется их не только материальной, но и кадровой необеспеченностью, и Центр очевидно упустил этот аспект.

Политолог, доктор политических наук, заместитель директора Института этнологии и антропологии им. Н.Н. Миклухо-Маклая РАН, эксперт по государственной национальной политике России Владимир Зорин анализирует данную тенденцию: «Это объявленный, но пока не воспринятый регионами и муниципалитетами мегатренд на передачу им ответственности за межнациональные и межрелигиозные отношения и конфликты. Решения приняты очень важные, но нет соответствующих специалистов, занимающихся реализацией данной «стратегии». Кроме того, под новые задачи нужны ресурсы, правовое и материальное обеспечение».

Результат подобных волевых решений Центра и дестабилизации системы на местах закономерен – нарастание недовольства граждан.

По мнению Константина Калачева, у городов-миллионников есть общая проблема: нарастают протестные настроения, и это сказывается на ситуации в регионах в целом. Негативные настроения нарастают пока в основном в отношении региональных властей, но Москва уже показала подобное нарастание и в отношении федеральной власти.

Резюимирует сказанное Дмитрий Орешкин: «2013г. – тяжелый. Это время обострения проблем взаимодействия федерального Центра и регионов, невнятицы с выборами, отсутствия консенсуса».

Но даже в ситуации общей стагнации и неопределенности можно выделить регионы, работающие успешно и преодолевающие негативные тенденции, и регионы, не справляющиеся с новыми «вызовами».

Политическая честность и экономическая эффективность

Оценивая успешность регионов, эксперты разграничивают политическую и социально-экономическую сферы. В политической сфере однозначным лидером является Москва – благодаря динамичным и относительно высококонкурентным выборам. К ней стремятся несколько регионов, также демонстрирующие политическую активность и конкуренцию. С точки зрения политического развития и реальных демократических процедур Владимир Слатинов выделил Москву как лидера в политическом отношении: «Это совершенно другое качество политики, нежели в других регионах. Тренд тотального контроля над выборами сохранился, Москве переломить его не удалось. Но удалось показать, что есть другие модели».

С коллегой-экспертом согласна Валентина Бузмакова: «Конечно, Москва окончила год с плюсом, и во многом – благодаря относительно честным выборам. Что характерно: честнее ведут себя начальники. Московские выборы – это пример остальным регионам. Что касается отрицательных итогов, то это выборы во Владимирской и Ярославской областях, это примеры, демонстрирующие, что мы до сих пор находимся в весьма негодном положении».

Помимо Москвы, топ-3 регионов-лидеров в сфере политической динамики и конкуренции сформировал Константин Киселев: «Если говорить о политике, то я выделю три региона: Свердловская область, где победил Ройзман и процент политической искренности был очень высок; Иркутская область, продемонстрировавшая примерно такую же идентичность и готовность отстаивать собственное мнение в споре с глупыми решениями федерального Центра; Москва, которая очень неплохо проголосовала за Алексея Навального».

Что касается социально-экономического развития, то здесь мнения разделились более явно: разные эксперты называли разные регионы-лидеры и аутсайдеры. В то же время можно назвать и неоспоримых лидеров, упомянутых несколькими экспертами. Сергей Шмидт к таким регионам-лидерам применяет новый термин: «Уместно использовать термин «новые индустриальные регионы»: Калужская, Белгородская, Калининградская, Иркутская области. Для них характерен рост ВВП, не отмеченный в стране в целом». Стоит отметить, что экспертное мнение подтверждается рейтингом эффективности региональных правительств (составлен Минрегионом, его основные результаты отражены в инфографике).

Сергей Валентей, рассуждая об успешности регионов, указал на методологические изъяны в ряде популярных ныне рейтингов, которые приводят к появлению «ложных лидеров» и «ложных аутсайдеров».

«Наши исследования показывают, что ряд регионов, которые позиционируются сегодня как лидеры, таковыми на самом деле не являются, поскольку живут за счет вливаний из федерального бюджета. В то же время ряд регионов, которые якобы падают или стагнируют, на самом деле уже вложили средства, перешли к их освоению, и кажется, будто они не растут. Это нормальное явление.

Так, Калужская область в течение ряда лет вкладывала в экономику деньги, в том числе федеральные, и показывала устойчивые темпы роста. Сейчас она темпы роста якобы потеряла, но потеряла только потому, что началось реальное освоение этих средств. Республика Хакасия, которая в прошлом году демонстрировала рост, в этом году оказалась среди падающих субъектов».

Леонид Давыдов отметил, что даже плачевное, на первый взгляд, положение региона может компенсироваться компетентностью и оптимизмом команды региональных управленцев: «Есть регионы, где все негативные факторы - и объективные, и субъективные - наложились друг на друга, и из-за этого все объективно плохо. Но таких регионов мало. Очень важным фактором является оптимизм и профессионализм команды. Глава Карелии, например, совершает массу шагов, чтобы исправить ситуацию, привлечь инвестиции, команда работает, как кризис-менеджмент. В этом плане республике повезло. Мы видим Вологодскую область, развитый регион, но долг там приближается к 100%. При этом власти региона смотрят на проблему с оптимизмом, понимают, что с этим делать. Качество менеджмента позволяет смотреть с оптимизмом. Вологда – это антилидер по заимствованиям, но вменяемая команда менеджеров имеет задумки, как выходить из ситуации. Архангельская область – то же самое: все объективно плохо в плане экономики, но губернатор видит точки роста, из-за которых все может измениться.

Очевидно, что к лидерам в этом плане нельзя отнести Курганскую, Орловскую, Тверскую области, Удмуртию».

Схожие мысли о принципиальной важности роли регионального руководства высказывает Константин Калачев: «Есть регионы, которые попали в конец рейтинга, хотя объективных причин этого не было, например, Астраханская область. Причины: явное ослабление губернатора Жилкина, история с задержанием мэра Астрахани, ударившая и по имиджу губернатора. Это проблемы субъективного характера, дающие толчок к росту негативных настроений в регионе и городе, и это при том, что есть все необходимые условия, позволяющие региону выглядеть достойно. Есть проблема падения качества управления теми или иными территориями по причине усталости, внутриэлитных конфликтов, неразумной кадровой политики и так далее».

Дмитрий Пучкин дополнил коллегу характеристикой регионов-аутсайдеров: «Все регионы ощущают острый бюджетный дефицит, и сейчас им «не до жиру». Среди регионов-аутсайдеров я бы назвал Дагестан. Кроме того, суд над Навальным показал, что, несмотря на усилия Белых, Кировская область – это нечто очень отстающее. В плане экономики эта область находится в незавидном положении».

Дмитрий Орешкин высказал мнение по поводу разницы между проблемными субъектами Федерации: «Есть лидирующие регионы: Москва, Петербург, Татарстан – но они на виду. Как говорят фронтовые врачи, помогать надо не тем, кто кричит, а тем, кто лежит уже молча. Вот в таких регионах, которые молчат, и складывается самая тяжелая ситуация. А те, про которых мы слышим, имеют силы, по крайней мере, чтобы говорить о своих проблемах».

Федерал-дарвинизм: выжить любой ценой

Таким образом, большинство экспертов высказали в отношении регионов пессимизм в отношении как минувшего, так и грядущего годов. Взаимодействие с федеральным Центром подменяется диктатом, коммуникация носит по преимуществу односторонний характер. Регионы, как «агенты правительства», тесно взаимодействующие с населением, вынуждены «расплачиваться» за популистские решения Центра.

Что интересно: несколько экспертов явно и жестко разделили в своих комментариях республики и остальные регионы: «Это относится и к республиками, и к субъектам Федерации…», «Не только республики, но и российские регионы…» На наш взгляд, подобное неосознанное, но регулярно встречающееся разграничение ярче всего свидетельствует о несимметричности российской модели федерализма, особенно его бюджетной составляющей. Есть основания полагать, что подобная асимметричность и нестабильность в следующем году может распространиться и на муниципальный уровень. Отсутствие стратегии у федеральной власти сказывается на положении региональных элит, зачастую не понимающих, как реагировать на те или иные события.

Рост текущих трат не позволяет наращивать капитальные расходы, что делает бессмысленными многие разговоры о «прорывной экономике» и «инвестиционной привлекательности». Озвученная президентом ставка на «зоны опережающего развития» позволяет сделать вывод, что точечность и избирательность при финансировании регионов сохранится.

Положительным итогом прошедшего года можно назвать то, что ряд регионов адаптировались к неустойчивой внешней среде, и динамично развиваются. Что особенно важно: устойчивый рост демонстрируют в том числе регионы, не обладающие значительными ресурсами, и это дает основания полагать, что большинство российских регионов способны если не на экономический прорыв, то, по крайней мере, на относительно успешную борьбу с кризисом.

Версия для печати