Реформа Совфеда: цели очевидные и наиболее вероятные

Одной из важных тенденций последнего периода является фактическое начало реформирования Совета Федерации (СФ) – теоретически одного из наиболее влиятельных органов госвласти РФ.

Напомню, что в истории современной России СФ претерпел три периода формирования:

Первый период – с 1993 по 1996 годы (спикер – Владимир Шумейко). Сенаторы избирались на всеобщих выборах по двухмандатным округам. Фактически, выборность членов Совфеда в начале 90-х следует рассматривать как констатацию степени суверенитета «региональных баронов», а не как усиление представительства населения. Губернаторы имели значительные возможности влиять на формирование состава СФ, фактически он стал одним из инструментов знаменитой «региональной фронды». Нередки были случаи голосования сенаторов за преодоление президентского вето.

Второй период – с 1996 по 2000 годы (спикер – Егор Строев). Сенаторами на непостоянной основе стали главы региональных органов исполнительной (губернаторы) и законодательной (спикеры заксобраний) власти. Так как оба сенатора по факту проходили предварительно процедуру выборов в ходе всенародного голосования (напомню, губернаторов тогда избирали), принцип электоральной легитимации сенаторов юридически сохранялся. Политическая значимость СФ в этот период значительно падает, но он сохраняет определенную степень самостоятельности.

Третий период – начиная с 2000 года (спикер с декабря 2001 года по май 2011 года – Сергей Миронов). От каждого региона представлены по два сенатора, работающие в СФ на постоянной и профессиональной основе: одного из них назначает губернатор, второго – законодательный орган субъекта РФ. Тем самым, лишившись возможности личного участия в данной федеральной площадке, губернаторы получили возможность назначать в сенат лояльных себе лоббистов на безвыборной основе.

За это десятилетие СФ стал ассоциироваться в лучшем случае с «политическим санаторием» для отставных глав регионов (наподобие описанного в «Осени патриарха» Маркеса учреждения для отставных диктаторов). Однако еще хуже то, что сенаторами в данный период становятся в результате политических компромиссов между региональными и федеральными элитами лица, никакого отношения к регионам, а часто и к политике как таковой, не имеющие. Падает не только политическая значимость СФ, но и его эффективность, не говоря уже о степени легитимации сенаторов и лоббистском потенциале продвижения интересов субъектов РФ.

При полном контроле со стороны центра СФ становится практически бесполезен и для руководства страны. Поэтому в данный период федеральным центром неоднократно производятся косметические действия, целью которых является реанимация дееспособности СФ (достаточно упомянуть идеи о введении для сенаторов ценза оседлости, а также имитацию выборности сенаторов из числа местных депутатов).

Последние по времени существенные изменения порядка формирования СФ были предприняты в феврале 2009 года и вступили в силу с 1 января 2011-го. Именно они дали петербургским парламентариям право отзыва Сергея Миронова: к этому моменту уже стало очевидно, что под его бессменным руководством СФ модернизироваться не способен, учитывая одновременно интересы как Кремля (а равно и Белого дома), так и регионов (не стоит сбрасывать со счетов и партийные интересы).

В итоге на место спикера приходит один из наиболее политически системных губернаторов – Валентина Матвиенко. Фактически, ее период руководства Совфедом уже следует признать четвертным периодом его формирования, хотя характерные черты данного периода пока можно только прогнозировать, прежде всего, судя по «тестовым высказываниям» спикера.

Каковы ставшие уже очевидными характеристики следующего этапа существования СФ? Прежде всего, главной целью, стоящей на повестке дня реформирования сената, является повышение степени его реальной, а не имитационной, лояльности Кремлю и степени полезности для функционирования политической конструкции управления страной.

Очевидны этапы на пути к достижению этой ключевой цели:

1) Увеличение бюджета с одновременным секвестированием представительских расходов СФ и сокращением его структуры.

2) Повышение степени независимости сенаторов от региональных элит и усиление управляемости со стороны центра (первые шаги уже обозначены – это «повышение авторитета» СФ и усиление внутренней дисциплины).

3) Создание реальных инструментов влияния СФ на региональную политику.

Особняком стоит вопрос о выборности сенаторов – одной из переходных форм стало обеспечение перехода в СФ депутатов нижней палаты парламента, однако вполне очевидно, что этот вопрос пока не имеет полноценного, всех устраивающего решения.

Напомню, что в качестве одной из главных «заслуг» СФ при Миронове традиционно позиционировалось усиление «политической системности» действий сенаторов (до 2000 года СФ отклонял 20-30% законов, поступающих на рассмотрение из ГД, а к 2008 году этот показатель упал в 10 раз, до 2-3%).

Однако то, что на этом фоне новый спикер СФ призвала сенаторов отклонять меньше законов, позволяет предполагать, что и 2-3% оказались показателем слишком высоким.

Думается, дело тут не в количественном факторе, а в качестве согласованности действий двух палат парламента, – напомню, что Борис Грызлов параллельно заявил: «Мы могли бы полностью избавиться от той ситуации, когда Совет Федерации отклоняет принятые Госдумой законы».

Тем самым, речь идет, прежде всего, об усилении аппаратного взаимодействия и взаимной партизации интересов, которые при экс-спикере были невозможны.

Следующее направление реформирования – структурная реформа СФ: сокращение с 1 января 2012 года количества комитетов и комиссий верхней палаты парламента с 27 до 10 (при полном упразднении комиссий). При этом аппарат СФ будет сокращен на 20%. Однако параллельно, как отмечают «Ведомости», финансирование СФ с приходом Матвиенко увеличивается. Очевидно, что высвободившиеся средства будут направлены на поддержку усиления внешнего имиджа и политической влиятельности верхней палаты.

В этих же целях основным направлением структурной реформы, конечно, станет усиление защищенности сенаторов от региональных элит и, наоборот, рост их управляемости через спикера (пока по этому направлению внедряются дисциплинарные меры). Неслучайно работа Валентины Матвиенко началась с констатации того факта, что под угрозой «дамоклова меча» увольнений «из-за колебаний региональной конъюнктуры» сложно «обеспечить надлежащее качество исполнения конституционных полномочий». При этом целевой моделью вывода сенаторов из-под контроля глав субъектов РФ становится следующая схема:

1) пролонгация полномочий сенаторов без прохождения ими процедуры выборов (ранее законодательство предусматривало, что по окончании срока пребывания на своем посту сенатор должен вновь принять участие в местных выборах – этим «окном» губернаторы всегда могли воспользоваться для замены нелояльных сенаторов);

2) изъятие у региональных элит права отзыва «своих» сенаторов;

3) выборность членов СФ, которая «может быть осуществлена в следующем году».

Вопрос о выборности сенаторов является самой технически сложной из всех озвученных идей Валентины Матвиенко. Действительно, для введения любой формы выборов членов СФ при гарантированной устойчивости работы парламента необходимо внесение поправок в Конституцию. Однако вряд ли стоит сомневаться в том, что нынешний спикер СФ сможет подобные поправки пролоббировать.

Напомню, что выборность сенаторов стала одним из тезисов доклада ИНСОР «Россия XXI века: образ желаемого завтра». Она подразумевает целый ряд полезных для реформы СФ характеристик:

1) повышение легитимации и авторитета;

2) возможность кадрового форматирования;

3) реанимация политического контакта с региональными элитами субъектов РФ.

Наконец, можно не сомневаться в том, что выборы сенаторов будут обладать той же степенью партизации, что и нынешняя процедура назначения губернаторов, также официально называющаяся «выборами».

Пока же создаются каналы, позволяющие имитировать (а в каком-то смысле, репетировать) процесс выборов членов СФ. Новый закон, позволяющий депутатам нижней палаты становиться сенаторами без участия в муниципальных или региональных выборах (где будущие сенаторы могут пройти по мажоритарной системе и сохранить тем самым внепартийный лоббистский функционал), уже закладывает очертания схемы формирования СФ через партсписки.

При этом задается единство принципа формирования российского парламента – и можно не сомневаться, что данный процесс получит логическое завершение.

Однако все указанные направления, обозначившиеся в процессе реструктуризации работы СФ, следует все же отнести к изменению формы его функционирования. Более интересна смена содержания работы. Очевидно, что в данном отношении целью Валентины Матвиенко (в настоящее время) является усиление влияния на региональную политику. Этим объясняются и первые ее заявления о необходимости перераспределить полномочия между федеральным центром и субъектами РФ, при этом «Совет Федерации выступил с инициативой стать координатором этой работы».

В данном отношении спикер СФ имеет все возможности действовать вполне эффективно: как известно, в составе верхней палаты парламента сосредоточено большое количество отставных губернаторов. Все они имеют огромный опыт взаимодействия с территориальными органами федеральных ведомств и могут сейчас выработать эффективный метод перераспределения полномочий – зная специфику, но глядя на процесс уже не только с позиции региональной элиты. И сказанное в полной мере относится к самой Валентине Матвиенко.

Замечу, что в данном отношении она действует весьма системно, одной из немногих реально выполняя пожелание президента об усилении прав и обязанностей регионального уровня власти. При этом, прежде всего, бросается в глаза реалистичность подходов Матвиенко, привнесенных из опыта работы в исполнительной власти, в отличие от политических методов экс-спикера Миронова, которые в основном лежали в области аппаратной политики (вспомним, например, известный метод переговоров с региональными элитами с использованием затягивания процедуры согласования сенаторов). На этом фоне методы Валентины Матвиенко выглядят в десятки раз более жесткими, но и в сотни раз более эффективными.

Все это позволяет предполагать, что реформа СФ будет доведена ею до логического конца, и уже в руках Владимира Путина сенат станет дополнительным эффективным инструментом влияния на политическую систему страны.

Андрей Хлебников, политический аналитик