Региональная политика: краткие итоги 2011 года

Уходящий год стал переломным в развитии политической системы страны. О явных и о недооцененных тенденциях развития региональной политики рассуждает политический аналитик Андрей Хлебников.

Откровенно признаюсь: мне представляется избыточным количество персональных оценок, которые дают региональным лидерам как российские средства массовой информации, так и экспертные структуры.

Безусловно, есть среди них и весьма качественные («Рейтинги политической выживаемости губернаторов», «Актуальные комментарии» Оксаны Гончаренко, материалы многих других постоянных экспертов «Клуба Регионов»).

Но сегодня мне хотелось бы сосредоточиться на другом. Роль личности в истории, конечно же, важна, но в условиях, когда руководители субъектов федерации прежде всего являются (и останутся в среднесрочной перспективе) аппаратными игроками, и лишь в силу индивидуальных особенностей – политиками, более оправданным является изучение требований, предъявляемых к ним руководством страны, институциональных трендов развития региональной политической системы, и только затем – оценка соответствия того или иного губернатора этим тенденциям и требованиям, в том числе – его работа на опережение и участие в актуальных для страны событиях, публичная и административная реакция на них.

Увидеть же, насколько глава региона соответствует публичным и институциональным трендам, задача уже куда менее сложная.

Поэтому считаю актуальным перечислить институциональные изменения в региональной политике и установки (рекомендации, поручения), предъявляемые губернаторам федеральным центром.

В течение 2011г. Центр неоднократно «озадачивал» губернаторов

Говоря об усилении ожиданий федерального центра по отношению к губернаторскому корпусу, следует отметить приоритеты, которые руководство страны в течение года доводило до глав регионов. По степени значимости это: социальная направленность, антикоррупционная и антитеррористическая активность, усиление инновационной составляющей деятельности, либерализация общественно-политического и информационного пространства.

Так, чаще всего федеральный центр обращался к губернаторам с требованием усиления участия в решении социальных проблем. Перечислим наиболее характерные поручения:

1) президент Медведев указал на ответственность глав субъектов РФ за состояние рынка труда, в частности за решение вопроса трудоустройства бывших военнослужащих;

2) премьер-министр Владимир Путин поставил перед губернаторами задачу до конца 2012 года полностью урегулировать проблему обманутых дольщиков;

3) Владимир Путин при посредничестве руководства «Единой России» поставил перед региональными руководителями задачу отчитаться о контроле за тарифами;

4) президент Медведев поручил губернаторам систематизировать состояние инфраструктуры летнего детского отдыха и обратил внимание на ответственность губернаторов за развитие спортивных лагерей и детско-юношеских спортивных школ и обязал предоставлять земельные участки под компактную застройку для обеспечения жильем семей молодых преподавателей;

5) президент попросил губернаторов взять под личный контроль ход антинаркотической работы среди молодежи;

6) премьер-министр Путин дал региональным властям поручения предусмотреть специальную ипотеку для молодых преподавателей с оплатой первоначального взноса из регионального бюджета, создать систему стимулов для среднего медперсонала, ликвидировать очереди на получение технических средств для людей с ограниченными возможностями;

7) Владимир Путин подверг критике губернаторов Пермского края, Саратовской и Курганской областей за задержки в строительстве перинатальных центров.

Активно велось вовлечение губернаторов в антикоррупционную деятельность. В частности, в ходе заседания совета по противодействию коррупции президент Медведев предложил губернаторам раскрывать информацию по итогам работы региональных координационных органов в сфере борьбы с коррупцией.

Также в течение года он сделал ряд заявлений о необходимости усиления контроля над схемами финансирования ЖКХ (в частности, заявил о необходимости отставок глав органов местного самоуправления, уличенных в использовании мошеннических схем).

Кроме того, президент рекомендовал губернаторам вести координационные советы с представителями органов правопорядка.

В течение года предпринимались попытки использования потенциала глав регионов для усиления антитеррористической активности. Так, в ходе февральской инспекции Киевского вокзала в Москве Дмитрий Медведев подчеркнул, что следить за безопасностью на объектах транспорта должны «не только президент и руководители федеральных министерств, это должны делать и губернаторы. Нужно брать руководителей региональных ведомств и ездить по объектам».

А в ходе Всероссийского координационного совещания руководителей правоохранительных органов президент поставил перед губернаторским корпусом задачу организации регулярных антитеррористических учений.

Федеральный центр неоднократно предъявлял требования к повышению эффективности инновационной составляющей деятельности региональных властей. В частности, президент Медведев заявлял о том, что имеющиеся в региональных бюджетах средства необходимо направить на конкретные направления модернизации и «добиться того, чтобы они были потрачены эффективно», а также обещал ввести «рейтинг успешности» дотационных регионов и их губернаторов, где главным критерием оценки должен был стать такой синтетический критерий, как «модернизационная успешность».

Наконец, следует отметить сделанные президентом рекомендации губернаторам о необходимости избавляться от избыточных средств массовой информации, находящихся в их ведении, и его требование расширить доступ оппозиции к СМИ.

Дмитрий Медведев: если человек считает, что он самодостаточен и может руководить бесконечно долго, то этот человек опасен для общества

Говоря же об институциональных изменениях, прежде всего приходят на память декабрьские инициативы Владимира Путина об изменении порядка назначения губернаторов, дополненные идеями Дмитрия Медведева о реконструкции смешанной системы формирования депутатского корпуса Госдумы.

Однако нельзя забывать о причинах и поводах указанных инициатив, о чем будет сказано ниже; также представляют интерес и процессы реформирования других политических институтов, напрямую затрагивающие интересы регионов, – Совета Федерации и полпредств.

Самым нашумевшим событием региональной политики 2011 года стала декабрьская инициатива Владимира Путина о возвращении элементов выборности губернаторов (хотя предложенную им схему все же следует считать компромиссной и во многом речь идет о сохранении назначаемости региональных глав). Причем Дмитрий Медведев поручил внести закон о выборах губернаторов в Госдуму до 15 февраля будущего года, то есть принят он будет, скорее всего, уже параллельно с президентскими выборами.

Во многом господин Путин пошел даже дальше требований парламентской оппозиции (например, Владимир Жириновский еще в августе предлагал лишь ограничить срок полномочий назначаемых губернаторов 5 годами), и его действия получили от ряда наблюдателей характеристику «уступок несистемной оппозиции».

Логика в подобной характеристике есть: в частности, во многом предложение о частичном возвращении к выборности было озвучено для того, чтобы перебить аналогичный предвыборный «козырь» Михаила Прохорова. Однако мне представляется, что у данного решения были куда более серьезные фундаментальные основания, а желание усилить легитимацию губернаторов на фоне ухудшения электоральных показателей партии власти послужило здесь лишь поводом.

Фундаментальными же причинами следует считать общее повышение ответственности, полномочий и обязанностей губернаторов, постепенно со все большей очевидностью выстраивавшееся в течение всего уходящего года. При этом использовались как системный, так и оценочный подход (говоря о последнем, самым запоминающимся высказыванием президента по этому поводу стали его слова: «Попытки выстроить власть под конкретного человека опасны». «Каждый человек, какую бы должность он ни занимал, будь то сельский староста или президент страны, должен заботиться о том, кому он передаст полномочия, есть ли достойные люди вокруг и какой курс они будут проводить. …А если человек об этом не думает, считает, что он самодостаточен и может руководить бесконечно долго, то этот человек опасен для общества»).

Владимир Путин: нам необходимо сильное самоуправление

Системный же подход заключался в трех факторах:

Во-первых, в уходящем году был завершен подготовительный этап усиления регионального уровня управления страной.

Так, уже в январе федеральный центр выступил с инициативой по совершенствованию межбюджетных отношений (предлагалось усилить стимулирующую роль федеральной поддержки и расширить финансовую самостоятельность регионов-лидеров).

В июле Дмитрий Медведев подписал распоряжение «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления», а также обратился к лидерам российских политических партий с просьбой представить свои предложения по усилению прав местных властей.

В октябре президент, заявивший о необходимости увеличения финансирования исполнения полномочий местными и региональными властями, подверг критике действия губернаторов, преимущественно использующих аргументацию о необходимости выравнивания уровней бюджетной обеспеченности и не работающих над повышением эффективности расходов бюджета.

Наконец, в ноябре закончила работу «группа Хлопонина», выработавшая варианты решения проблемы повышения бюджетной самодостаточности регионов (в частности, среди них фигурируют замена федерального НДС на налог с конечных продаж, передача регионам налога на прибыль, акцизов на табак и алкоголь и другие мероприятия, способные повысить доходы регионов и муниципалитетов на 1,2 трлн. руб. (на 20%), что должно обеспечить выполнение свыше 100 дополнительных функций).

В связи с этим можно говорить о том, что политическое решение, озвученное Владимиром Путиным в конце года, могло быть подготовлено намного раньше (не случайно Дмитрий Медведев стал менять свою риторику по данному вопросу еще летом) и стало результирующей длительного периода выработки финансово-экономических и управленческих решений, подготавливающих самодостаточность действий региональных элит.

Вторым фундаментальным фактором, приведшим к принятию решения о введении частичной выборности губернаторов, объективно послужили итоги очередного этапа противостояния региональных властей с муниципалитетами.

Одной из основных тенденций развития внутренней ситуации в регионах страны стала отставка в 2010-2011 годах мэров ряда столиц субъектов РФ – как всенародно избранных, так и пришедших к власти уже по схеме сити-менеджеров. Фактический баланс сил резко изменился в пользу региональных властей, которые смогли воспользоваться ситуацией для устранения «конкуренции снизу» и решения проблем функционирования региональной финансово-экономической системы.

При этом негативные последствия слома системы местного самоуправления были официально признаны в течение года как федеральными структурами, так и наиболее конструктивно настроенными главами регионов.

Так, уже в марте аналитическая группа Центра социально-консервативной политики представила доклад о вариантах модернизации политической системы страны, даже наиболее консервативный вариант которого предусматривал отмену системы назначения сити-менеджеров и прямые выборы мэров городов с населением более 100 тысяч человек (то есть городов, функционал мэров которых по определению является политическим и требует публичной легитимации).

В мае на расширенном заседании президиума совета при президенте по развитию местного самоуправления Владимир Путин заявил: «Нам необходимо сильное, дееспособное самоуправление. Видим в этом залог успешного развития России, ключ к раскрытию громадного потенциала всех ее территорий», - а в июне в ходе заседания координационного совета Общероссийского народного фронта он отметил, что финансово независимые муниципалитеты могут исполнять полномочия по организации предоставления медицинской помощи населению.

В июле министр регионального развития Виктор Басаргин публично заявил о том, что не считает возможным дальнейшее распространение системы назначения сити-менеджеров. А в октябре губернатор Липецкой области Олег Королев выступил с предложением упразднить институт сити-менеджеров, заявив: «Думаю, что эта дискредитация местного самоуправления будет остановлена».

Тем самым, можно говорить о том, что уже в первой половине года тенденция на «разворачивание вниз» системы назначений (сначала губернаторов, а затем и мэров) была на всех уровнях признана неэффективной и начался объективный обратный процесс: реализации управленческой потребности в выборности – сначала мэров, а затем и губернаторов.

В-третьих, «прощупывали почву» в течение года и сами губернаторы, многие из которых все в большей степени ощущают себя не чиновниками, а политиками. Примеров привести можно очень много, но мне лично более всего запомнилось два: в первом случае мэр Москвы Сергей Собянин опроверг перспективу появления нового «столичного» федерального округа, о которой заявлял на Международном экономическом форуме президент Медведев. Тем самым фактически мэр выступил с федеральными политиками на равных.

Второй пример был оставлен СМИ без должного внимания, хотя, по большому счету, он даже более нагляден. Речь идет о предложениях, сделанных на собственный страх и риск несколькими губернаторами, о необходимости введения в стране прогрессивной шкалы налогообложения. Фактически, главы регионов, выступившие с подобными идеями, пошли гораздо дальше, чем может себе позволить даже большинство лидеров нашей парламентской оппозиции.

А отсутствие жесткой реакции со стороны федерального центра (напомним, что еще пару лет назад гораздо менее самостоятельные точки зрения жестко пресекались) говорит о том, что система реальных оценок губернаторов получила в этом году очень существенное развитие.

Кстати, об этом же свидетельствует отсутствие истерии и массовых увольнений губернаторов после выборов 4 декабря – хотя, чтобы делать окончательные выводы, разумеется, лучше подождать 4 марта.

Изменение системы функционирования полпредств явно недооценено

Параллельно с развитием системы управления губернаторским корпусом в течение года шло реформирование еще двух институтов, напрямую относящихся к региональной политике. Речь идет о явном реформировании Совета Федерации и о латентной реорганизации института полпредов.

Оба процесса я склонен рассматривать как создание (усиление) противовесов расширению полномочий региональных руководителей и полагаю, что их синхронизация не случайна (еще незадолго до этого федеральный центр устами Дмитрия Медведева выражал как раз обратную точку зрения, придерживаясь курса на возвращение регионам права досрочного отзыва своих представителей, а перспективы развития системы полпредств были довольно туманны).

Напомню, что реформа Совфеда в ее нынешнем виде предполагает усиление влияния данного органа на распределение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации и, в качестве технического мероприятия, вывод сенаторов из-под ручного управления глав регионов.

Изменение системы функционирования полпредств, на мой взгляд, явно недооценено в публичной повестке дня. В действительности речь идет об отходе от исключительно контрольно-надзорного функционала и об усилении применения программно-ориентированного подхода (не случайны и резкое омоложение состава полпредов, и переориентация комплектования их состава на выходцев из числа бывших губернаторов и мэров, и введение совершенно новых ситуационных функциональных обязанностей вроде «инвестиционных уполномоченных»).

Тем самым, лично я склонен рассматривать реформу системы назначения губернаторов не только и не столько в качестве вынужденной меры повышения легитимации власти, но по большей части – как результирующую мощных целевых процессов перераспределения полномочий, повышающих функциональность госаппарата в целом. Например, далеко не случайна концентрация на федеральном уровне обязанностей финансирования силовых структур, а на региональном – организации оказания медицинской помощи, как и многие другие факторы.

При этом экономическое (в связи с перераспределением полномочий) и политическое (в связи с повышением легитимации) усиление губернаторов будет сдерживаться не только противовесами в виде федеральных структур (в том числе усиливающихся по данному направлению функционалам Совфеда и полпредств). Например, я полагаю, что неизбежны возвращение публичной легитимации мэров (а переход к их выборности, безусловно, логичен на фоне перехода к выборности губернаторов), как и изменения Бюджетного Кодекса, определяющие обязанности региональных властей по финансированию определенного объема полномочий муниципалитетов (о необходимости этих изменений высказывался Владимир Путин). В итоге это также создаст серьезный «противовес снизу», который не позволит губернаторам в среднесрочной перспективе играть роль, равноценную с федеральными элитами.

Андрей Хлебников, политический аналитик