Федерализм ручного режима

18 мая президент России утвердил состав кабинета министров, оппозицией разочарованно названного «техническим», а специалистами по региональной политике – как никогда регионально-ориентированным.

Аналитик Андрей Хлебников рассуждает о динамике взаимодействия федеральных и региональных элит и о трендах региональной политики на стыке административно-кадровых платформ.

В сатрапии такого не найдешь,

а что за жизнь без этого на свете.

Константинос Кавафис

Геохронология элит

Еще несколько лет назад для координации региональной политики администрации президента было достаточно проведения госсоветов, состав участников которых и порядок рассадки имели глубокий аппаратный подтекст, или представления кандидатур на посты губернаторов полпредами и аналогичных символических мероприятий, для изучения которых, пожалуй, больше всего подходили методы единственной науки – старой доброй советологии.

Кадровая ротация по линии «центр-регионы» многие годы шла исключительно на понижение: максимум, главами регионов становились чиновники уровня заместителя министра. Именно это произошло, в частности, с замминистра регионального развития Валерием Гаевским и с директором департамента промышленности и инфраструктуры правительства РФ Александром Мишариным.

Единственным за несколько лет исключением была ссылка в Воронежскую область экс-министра сельского хозяйства Алексея Гордеева (март 2009 года), но скептики называли ее причинами то, что экс-министр проштрафился в аппаратном плане.

Далее начался относительно длительный этап делегирования в полпреды губернаторов, по различным причинам «пересидевших» свои региональные должности, но не имеющих в федеральных группах собственных кланов, с которыми они могли бы в столице воссоединиться. Подобная ситуация наблюдалась в ДВФО, который возглавил хабаровский губернатор Виктор Ишаев (апрель 2009 года), в СКФО, который был создан «под» красноярского губернатора Александра Хлопонина (январь 2010 года), и в СФО, руководителем которого стал новосибирский губернатор Виктор Толоконский (сентябрь 2010 года). В тот же период роль полпредов была деполитизирована: нагрузка по представлению кандидатур на должности губернаторов была переложена на «Единую Россию», от полпредов же явно ожидалось некое экономическое чудо в масштабе федеральных округов, для чего в их функционал имплантировались должности инвестиционных уполномоченных и другие любопытные административные кунштюки.

Чуда не произошло.

Наконец, последний «довыборный» период центр-региональных отношений, для которых был характерен растущий дефицит креатур федерального центра в условиях нарастающей динамики отставок региональных «технократов», ознаменовался «высаживанием» в роли региональных глав более чем реальных федеральных аппаратных тяжеловесов. Напомню, что руководитель администрации президента Сергей Собянин попробовал себя в роли московского мэра (октябрь 2010 года), полпред президента в ЦФО Георгий Полтавченко – в роли губернатора Санкт-Петербурга (август 2011 года), министр ГО и ЧС Сергей Шойгу – в роли губернатора Подмосковья (апрель 2012 года), министр регионального развития Виктор Басаргин – в роли губернатора Пермского края (май 2012 года).

Только ленивый еще не перепечатал чью-то замечательно глубокомысленную идею о том, что на этапе подготовки к возвращению выборов Кремль сосредоточился на усилении лояльного, политически конкурентоспособного губернаторского корпуса.

Однако почти незамеченным осталось то, что параллельно с этим реформирование других рычагов воздействия на региональную политику оказалось либо заморожено (как это произошло с идеей выборности Совфеда, которой по апрельским данным ФОМа ожидает 36% россиян; или с еще более ранней идеей о координации на федеральном уровне работы региональных заксобраний и выводе их из-под влияния губернаторов), либо принесено в жертву не поддающейся систематизации пропагандисткой логике (имеется в виду, прежде всего, последнее пополнение корпуса полпредов).

Таким образом, к началу эпохи выборности губернаторов мы наблюдаем следующие внешние условия:

1) усиление экономической ответственности глав субъектов и передача им дополнительных функций и полномочий по их исполнению (последней характерной новостью в данном контексте является идея о возвращении губернаторам права вето на назначение руководителей территориальных органов федеральных ведомств);

2) резкое повышение требований центра к легитимации региональных и местных элит, дезавуирование как таковой идеи внедрения в стране института сити-менеджеров;

3) торможение или свертывание системных механизмов административно-бюрократического контроля (активности полпредов, усложненной и оторванной от жизни системы оценки эффективности губернаторов, контрольно-надзорной деятельности и «выездной активности» спикера Совфеда). Фактически, усилия по контролю и лоббированию губернаторов от государственных органов все чаще переходят к крупным частным и государственным корпорациям;

4) создание для различных федеральных округов несимметричной, но эффективной ситуационной системы административных «надстроек»;

5) усиление механизмов ручного контроля над работой губернаторского корпуса.

Федеральные регионалы

В формировании нового состава правительства прежде всего бросается в глаза, что он впервые и в кадровом, и в функциональном отношении серьезно регионально нагружен. Сразу три должности занимают экс-губернаторы: СКФО продолжит курировать вице-премьер, полпред Александр Хлопонин, полпреду Виктору Ишаеву придается статус министра по развитию Дальнего Востока, а экс-глава Чувашии Николай Федоров, отвечавший за разработку программы «Общероссийского народного фронта», стал министром сельского хозяйства.

У каждого из трех указанных назначений прослеживается своя логика.

Так, переназначение Хлопонина ставит крест на идее разукрупнения СКФО накануне Олимпиады. Напомним, что в отношении данного федерального округа фигурировала идея после придания ему ряда крупных русскоязычных регионов и нового полпреда в лице Рашида Нургалиева перейти к методике «закручивания гаек».

Создание в ДВФО единственного в стране поста «полпреда с портфелем» на первый взгляд ставит крест на идее Госкорпорации по развитию Сибири и Дальнего Востока в ее первой, во многом одиозной редакции.

На деле же новый функционал господина Ишаева не противоречит созданию Госкорпорации по развитию Сибири и Дальнего Востока, аналогичной действующей Корпорации развития Северного Кавказа.

Более того: в любом случае специфика работы полпреда в большей мере административная. Тем самым из обсуждавшегося изначально функционала Госкорпорации этот спорный вид полномочий фактически исключен. При этом перекраивание территорий само по себе никак не связано с фактом формирования нового состава правительства РФ. Вполне вероятно, что через некоторое время (например, к моменту проведения саммита АТЭС во Владивостоке) Госкорпорация будет в каком-либо виде все-таки создана.

При этом, в отличие от «силового» решения о создании СКФО и Корпорации развития Северного Кавказа, на Дальнем Востоке события могут пойти в обратном порядке. То есть сначала может быть создана Госкорпорация, и лишь затем под ее интересы перекроена административно-территориальная карта. (Напомню, что в целях повышения статуса Красноярска в Госкорпорацию из состава СФО предлагалось включить все регионы, кроме не представляющих интереса с точки зрения обеспеченности высоколиквидными ресурсами западносибирских).

В случае же, если подобный компромисс не устроит лоббистов идеи корпорации в ее максималистском варианте, явно будет запущен сценарий, который уже озвучивал Игорь Шувалов, публично опровергший необходимость создания подобной структуры при наличии созданного ВЭБом Фонда развития Сибири и Дальнего Востока.

Впрочем, позиция господина Шувалова может объясняться его простым нежеланием «отправляться в ссылку» и возглавлять структуру, штаб-квартиру которой планировалось разместить во Владивостоке.

В свою очередь внешне алогичное назначение идеолога ОНФ министром сельского хозяйства на деле также имеет простое объяснение: господин Федоров, которому до последнего момента прочили роль председателя Конституционного Суда, является одним из сильнейших аппаратных юристов с жесткими подходами по организации контроля над управленческими структурами. В условиях наращивания в России изоляционистской, евразийской и военно-промышленной риторики, в стране неизбежно будет расти господдержка АПК для повышения продовольственной безопасности. И для создания системы контроля над ресурсными потоками фигура экс-главы Чувашии подходит как нельзя лучше.

Помимо выходцев из регионов, потенциал которых руководство страны стремится использовать прежде всего для стимулирования социально-экономических процессов, заслуживает внимания еще одна административно-кадровая идея, использованная при создании нового правительства: Минрегион возглавит Олег Говорун, которому будут подчиняться восемь заместителей (по числу федеральных округов).

Тем самым, региональное ведомство в подчинении нового премьера зримо политизируется и претендует на создание структур-дублеров полпредов президента.

Большие надежды

Любопытно, что не сбылся ни один из прогнозов относительно ухода на федеральный уровень кого-либо из действующих губернаторов, как самых сильных в электоральном плане (Олега Кожемяко, Евгения Савченко или Михаила Юревича), так и более слабых (Натальи Комаровой или Льва Кузнецова), относительно которых ходили упорные слухи о переходе на федеральный уровень.

По большому счету это означает, что Комаровой и Кузнецову придется либо очень серьезно задуматься о подготовке к выборам, либо уже в самое ближайшее время определиться с иными видами профессиональной деятельности.

Мне кажется, перед действующими губернаторами на наших глазах захлопнулась дверь к простому выходу из регионов, на который, по-видимому, многие надеялись: лоббистские связи еще могут позволить занять должность в регионе, но для возвращения оттуда в федеральные структуры одних связей будет уже недостаточно - для этого нужно демонстрировать выдающиеся достижения, плюс обладать командой, которая обеспечила бы органичную передачу региона преемнику.

Замечу, что из недавних отставников наиболее сильным должно быть разочарование у Олега Чиркунова (намеревался чуть ли не возглавить «Открытое правительство», с которым, впрочем, по факту все равно никто из назначенных министров реального кабинета не согласовывался), Сергея Дарькина (готовился «помогать осваивать Дальний Восток и Приморский край»), Дмитрия Мезенцева и Александра Мишарина (ассоциировались в том числе с бывшим министром транспорта Игорем Левитиным, который в администрации президента сам получил не слишком высокий пост советника), а также Владимира Артякова (напрямую ассоциировался с возглавившим «Роснефть» Игорем Сечиным).

Никто из отставников пока не получил федерального приглашения – видимо, в педагогических целях решено было напомнить про сделанное Дмитрием Медведевым сразу после президентских выборов напоминание о том, что он предупреждал губернаторов о мере их ответственности за выборы.

Из сказанного хотелось бы сделать пять главных выводов.

Во-первых, региональная политика на глазах выходит из виртуального мифического мира технократов, блогеров и госсоветов.

Во-вторых, впервые уровень взаимопроникновения федеральных и региональных элит позволяет говорить о паритетности их сводного аппаратного потенциала, который может стать одной из платформ консенсуса элит.

В-третьих, продолжавшееся многие годы экспериментирование с моделями кадровых решений, системами ротаций на глазах уступает место ручному управлению и ситуационной модели принятия решений для каждого конкретного случая.

В-четвертных, федеральный центр готовится к усилению получающих новые ресурсы и публичную легитимацию губернаторов. В этих целях свернуты или законсервированы все вторичные, надстроечные механизмы и созданы новые – системные (реформированный Минрегион) и ситуационные (например, в СКФО и в ДВФО). Механизмы влияния на региональную политику создаются с функциональной избыточностью, что ведет к их взаимной конкурентности, взаимоконтролю и повышению эффективности (в отличие полпредств, ни с кем по функционалу не пересекавшихся).

Наконец, в-пятых, сделанный после президентских выборов как действующим губернаторам, так и ушедшим в отставку фактический отказ в «эвакуации» с линии «регионального фронта» в федеральный «штаб» призван показать губернаторскому корпусу серьезность ситуации и степень ответственности за выполняемую работу.

Фактически мы наблюдаем жесткое внедрение федерализма в сознание губернаторов, и сильных оно только усилит, а слабых ослабит еще сильнее.

Аналитик Андрей Хлебников