Политолог:  можно говорить о том, что та модель, которую мы долго обсуждали, сейчас начинает реализовываться – модель суперпрезидентской республики
1 декабря 2021

Политологи обсудили усиление влияния правительства РФ на губернаторов. Не обошлось без обсуждения президентских амбиций Мишустина

Губернаторы выражают беспокойство из-за растущего влияния нового правительства РФ под руководством Михаила Мишустина. В региональных администрациях недовольны, что борьбу за ресурсы теперь приходится вести не только в администрации президента, но и в министерских кабинетах. С чем связано усиление нового кабмина и есть ли оно вообще, «Клуб Регионов» обсудил с политологами, при этом отдельные из них уверены, что Мишустин и вовсе ведет избирательную кампанию в качестве преемника президента Владимира Путина.

Усиление правительства РФ и его председателя Михаила Мишустина создает новые препятствия для регионов при «выбивании» финансирования из федерального центра, жалуются губернаторы. Как сообщил «Клубу Регионов» на условиях анонимности один их представителей губернаторского корпуса, «раньше для получения поддержки достаточно было быть на хорошем счету в администрации президента и иметь хорошо проработанный проект, теперь этого недостаточно»: если у региона нет прямого выхода на министров или премьера, заявку могут месяцами рассматривать в высоких кабинетах, а принятие решения о выделении финансирования затягивается на неопределенно долгий срок, причем без гарантий на положительный исход.

С началом эпидемии коронавируса зависимость губернаторов от решений кабмина выросла еще больше: все постановления о распределении средств и резервов на борьбу с эпидемией принимает правительство, решая, кому и сколько выделить денег на создание мест для лечения заболевших, закупку медоборудования и машин скорой помощи, а также вручную перераспределяя вакцины. А борьба за инфраструктурные кредиты, по мнению представителей региональных администраций, вообще превратилась в гонку авторитетов в прямом и переносном смысле. В итоге если поначалу на распределение 500 млрд руб. рассчитывали в регионах с высоким уровнем бюджетной дисциплины, ради достижения которого приходилось идти на непопулярные меры, сокращая социальные гарантии, то в итоге эту сумму поделили между 81 субъектом РФ, в разы сократив объемы финансирования, на которые рассчитывали региональные команды.

Впрочем, в экспертном сообществе нет единого мнения об усилении политической роли российского правительства и увеличении степени его влияния на губернаторов. Пока одни наблюдатели замечают признаки усиления кабмина и лично его председателя Михаила Мишустина, другие полагают, что правительство не выходит за границы полномочий, много лет назад обозначенных администрацией президента.

Политолог Павел Салин между тем считает, что администрация президента по-прежнему остается для губернаторов основным ориентиром, но это не значит, что роль главы кабмина не поменялась: «Основные сигналы и распоряжения губернаторы получают из АП. И если брать ковид, самую актуальную сейчас проблему для губернаторов, то все сигналы, на которые они ориентируются при принятии у себя решений, по-прежнему принимаются из Кремля (в Татарстане QR-коды на транспорте ввели не по собственной инициативе), потому что Путин назначил политический блок администрации президента ответственным за информационное, политтехнологическое сопровождение ситуации с ковидом. И это распоряжение выполняется. И губернаторы об этом знают, и все прочие.

Но что касается правительства вообще и Мишустина в частности, да, можно сказать, что определенное влияние и плотность контактов с регионами у правительства возрастает. Но речь здесь идет не столько о правительстве как институте, сколько о Мишустине лично, потому что он в последние несколько месяцев, начиная примерно с середины лета, фактически проводит неформальную избирательную кампанию, но в тех условиях, которые в России возможны. Он считается консенсусным кандидатом в преемники, который одобрен Владимиром Путиным, поэтому такая активность не несет для него рисков. Его нельзя заподозрить в игре за спиной Путина. И он активно устанавливает контакты с губернаторами, занимается ангажементом губернаторского корпуса, потому что его поездки часто помимо выволочек сопровождаются еще и серьезными финансовыми пряниками. Но этот вектор направлен в будущее, это не про сейчас, это про ближайшее будущее, возможно, уже про следующий год. Сигналы от Кремля, от администрации президента в отношении ковида – это здесь и сейчас. Поэтому есть две тенденции. Они смотрят разнонаправленно, но на самом деле они друг друга дополняют, потому что активность и сигналы Кремля – это здесь и сейчас, а ситуация вокруг активности Мишустина – это будущее, и речь не о 2024г. идет, а скорее даже о 2022-м. В любом случае, наверное, будут какие-то электоральные процедуры, и поддержка губернаторов Мишустину будет нужна, потому что, несмотря на то что он консенсусный кандидат, могут быть группы лиц, которые попытаются вести собственную игру и заработать на ситуации свои пять копеек. Если все-таки Мишустин пойдет в президенты формально, ему и во время президентской кампании нужен будет административный ресурс губернаторов. Да и вообще если ситуация начнет выходить за рамки того сценария, который сейчас существует, – сценария транзита, то, конечно же, поддержка на местах губернаторов, которые почувствуют свою субъектность, нужна будет любому игроку, Мишустину в том числе. И здесь уже вопрос, кто что предложит, какие перспективы для себя увидят губернаторы. Здесь ситуация будет принципиально новая».

Политолог Евгений Минченко не видит «даже намека» на усиление влияния главы кабмина на губернаторов: «Мишустин не сильно активно встречается с губернаторами, ну ездит по регионам [с начала 2021г. премьер посетил 26 регионов, в последний раз, в конце октября, он был в Калининградской области]. Нет никакого отдельного правительственного центра влияния. Более того, мы видим, что кураторство вице-премьеров над отдельными регионами пока каких-то очевидных результатов не приносит. На мой взгляд, это абсолютно какая-то очередная бюрократическая история, не имеющая под собой реальной стратегии. Мишустин не возглавлял список «Единой России» на выборах. У него нет партийно-политического ресурса. У него не растут рейтинги. Не появились какие-то новые медийные ресурсы. В чем тогда политическое усиление? То, что из-за ковида стало больше контактов с региональными Минфинами и вообще больше бюджетного внимания регионам, так правительство всегда распределяет бюджетные полномочия. Я пока не вижу абсолютно никаких оснований, чтобы говорить об усилении политического влияния Мишустина. Более того, сам Михаил Владимирович категорически это понимает и не хочет, чтобы подобного рода тезисы высказывались. Его вполне устраивает роль такого сильного, но технического премьер-министра. С уверенностью можно говорить о том, что сейчас, если амбиции у него даже и есть (на таком уровне, наверное, не бывает людей без амбиций), он их никак не демонстрирует».

Кабмин получил новые рычаги влияния на губернаторов и выстраивает альтернативную властную вертикаль, считает политический аналитик, замдиректора Института истории и политики МПГУ Владимир Шаповалов: «Фактически происходит усложнение всей системы принятия решений. Она становится комплексной, многоаспектной и дифференцированной. Этот процесс начался с принятием конституционных поправок и перераспределения полномочий между ветвями власти и продолжился в рамках нынешних институциональных изменений. Свою роль играет система оценки эффективности губернаторов. Но также мы видим закрепление роли вице-премьеров – кураторов федеральных округов. Это новшество в публичной системе власти, поскольку до настоящего времени, несмотря на постулирование тезиса о единстве вертикали исполнительной власти, взаимодействие с главами субъектов Федерации осуществлялось по линии администрации президента и полпредов в федеральных округах, за исключением отдельных периодов, когда у нас были и сейчас существуют отдельные министры, которые ведают теми или иными регионами. Также необходимо обратить внимание на премьер-министра: Михаил Мишустин очень активно включился в региональную повестку, он совершает постоянные визиты в субъекты Федерации по очень интенсивному графику. При этом нужно иметь в виду, что по времени это совпало с пандемическими процессами и вошло с ними в резонанс: с одной стороны, регионы получили дополнительные полномочия и свободу действий в рамках антиковидных мер, с другой стороны, выстраивается единая работа в рамках экономического и социального развития. Поэтому можно констатировать, что интенсивность взаимодействия между федеральным правительством и региональными органами исполнительной власти возросла, эта работа приобрела системный и комплексный характер.

Правительство здесь действует абсолютно самостоятельно. Другое дело, что Михаил Мишустин, имея существенный кредит доверия от президента, реализуя системные изменения в организации исполнительной власти, конечно, взаимодействует с главой государства, и здесь действия правительства не идут вразрез с политикой президента».

Политолог Глеб Кузнецов уверен, что нет и не было никаких предпосылок для изменения взаимоотношений кабмина и губернаторского корпуса: «Взаимоотношения с правительством РФ всегда были приоритетом для любого губернатора. В конце концов, с администрацией президента они взаимодействуют по политике и социальному самочувствию населения в рамках своих полномочий, но по всей экономике, по всем финансовым и хозяйственным вопросам – с министрами. Коронавирус стал еще одной линией, по которой происходит это взаимодействие. Роль правительства как была ключевой, так и остается, один Минфин чего стоит, куда уже дальше-то усиливать?» Информацию инсайдеров о том, что амбиции самого Мишустина якобы выходят далеко за пределы занимаемой им должности и он лично заинтересован в усилении влияния на глав регионов, эксперт назвал «домыслами, которые даже стыдно обсуждать».

Политолог Виталий Иванов говорит, что правительство всегда было ориентиром для губернаторов, поскольку в кабмине «решается довольно приличный объем вопросов, непосредственно затрагивающий функционирование региональной власти. «Да, сам Мишустин пытается показать, что он более активный и содержательный премьер, чем его предшественник, и это абсолютно нормально. Но считать, что он из-под кого-то выдергивает стулья или шапки на них раскладывает, неверно: он опытный аппаратчик, который знает, что можно, а что нельзя. Я думаю, что, как это часто бывает, какая-то активность и амбиции тем или иным деятелям (и я сейчас не говорю про Мишустина) в паблике вменяются с целью подставить человека, обратить внимание, что кто-то не так себя ведет. В 99% случаев эти доносы не работают, потому что те, кто принимает решения, включая президента, знают, как обстоят дела, и информацию получают не из СМИ и Telegram-каналов».

Политолог Александр Кынев отмечает, что усиление, как и ослабление, роли правительства и его влияния на губернаторский корпус – это цикличный процесс: «Есть закономерность, которая была и в 90-е гг., и в нулевые: степень влияния правительства всегда прямо пропорциональна его возрасту. Чем стабильнее правительство и чем дольше оно работает, тем его влияние выше, потому что формируются устойчивые линии коммуникации, ведомства четко знают, что они могут, и выступают с более жестких позиций. Думаю, правительство Мишустина развивается по такой же синусоиде. И я даже не понимаю, в чем вообще можно измерить влияние правительства. Ну да, были поправки к Конституции, но я бы не сказал, что они усилили автономию правительства, тут скорее технический момент, никаких радикальных изменений я не вижу. У нас в истории слабые премьер-министры, но Мишустин вполне обычный премьер. На что все обратили внимание за эти полтора года, так это на то, что правительство берегут: когда речь идет о непопулярных мерах, оно никогда не выходит на первые рубежи и оказывается в стороне от того, что наименее популярно и вызывает наибольшее раздражение граждан с точки зрения антиковидных мер. Здесь козлами отпущения стали губернаторы, и то, что они стали крайними, делает их слабее».

Политолог Ростислав Туровский констатирует, что кабмин стал ближе общаться с губернаторами и там принимается больше индивидуальных решений о поддержке регионов, но не связывает это с усилением кабинета министров: «Тесное взаимодействие с губернаторами, а также частые поездки в регионы стали фирменным стилем Мишустина практически сразу. Понятно, что губернаторам при любом премьере важно было пробивать федеральное финансирование, и они этим занимались. Но в последнее время впервые создана публичная и потому довольно понятная и прозрачная система взаимоотношений. Появились курирующие федеральные округа вице-премьеры, а сам глава правительства регулярно принимает решения о поддержке тех или иных регионов. Это не столько усиливает роль правительства – она значима всегда, – сколько упорядочивает сотрудничество, формирует понятные правила игры. И Кремль вряд ли испытывает от этого ревность, поскольку задачи администрации президента и правительства в этой системе разведены».

Научный руководитель факультета социальных наук Финансового университета при правительстве РФ Сергей Белоконев разделяет мнение об усилении роли правительства, но не как политического центра, а как центра распределения финансов: «В связи с тем что в последние 15 лет в стране произошло серьезное перераспределение финансов и налогов в пользу центра, логично, что федеральное правительство является ключевым центром по распределению средств, в том числе на уровне региональных бюджетов. В этой связи все регионы сегодня вынуждены активно работать и «выбивать» средства в правительстве. В этих условиях взаимодействие губернаторов с премьером активизируется, это очевидно, в части социально-экономической политики они ориентированы на правительство. Но администрация президента сама создала эти условия, когда премьер становится центром социально-экономических и финансовых процессов в стране».

Версия для печати