Андрей Хлебников: «Институт полпредов - смена вектора»

Произошедшая 6 сентября крупнейшая «пакетная» перестановка полпредов, на мой взгляд, осталась событием, экспертным сообществом явно недооцененным. С одной стороны, можно согласиться, что непосредственными поводами для нее стали подготовка к выборам сложных в электоральном отношении регионов, к расширению Москвы (а как стало очевидно уже на прошедшей неделе – и Санкт-Петербурга), усиление аппаратной группы Сергея Собянина и поиск компромиссных кадровых решений (прежде всего речь идет о балансе аппаратных интересов в центре и на северо-западе, а кроме того, напомню, что Олег Говорун считается креатурой пытающегося расширить свою аппаратную базу Владислава Суркова).

Основные данные о полномочных представителях президента РФ в федеральных округах  

Ретроспективный анализ позволяет отчетливо выделить как минимум три этапа предпочтений руководства страны при назначении полпредов:

2000-2008гг. – назначаются, преимущественно, выходцы из силовых структур, спецслужб и надзорных органов («силовики», изначально таковых свыше 70%);

2009-2010гг. – назначаются опытные губернаторы, как правило, на грани предельного возраста нахождения на государственной службе и свыше двух сроков находящиеся в должности главы региона (отчасти исключением стало назначение полпредом в СКФО 44-летнего Александра Хлопонина). Удельный вес «силовиков» снижается до половины.

2011г. – первое пакетное назначение по ситуационному принципу. Удельный вес «силовиков» снизился до одной трети, средний возраст назначенцев упал до 43 лет.

На самом деле «пакетные» перестановки полпредов проводились и раньше. Так, 14 ноября 2005 года были назначены Александр Коновалов (в ПФО) и Камиль Исхаков – в ДВФО, а 14 мая 2008 года Григорий Рапота уступил Владимиру Устинову свою должность полпреда в Южном федеральном округе, перейдя в Приволжский. Почти одновременно, 9 и 13 сентября, 2004 года получали свои должности в ЮФО и СФО Дмитрий Козак и Анатолий Квашнин.

Однако «тройная» перестановка, до сих пор применявшаяся лишь к губернаторам, к полпредам все же применяется впервые, что подчеркивает все более технологическую, внеполитическую роль института.

При этом символична, на мой взгляд, даже не столько замена последнего назначенного при Владимире Путине полпреда – ушедшего на пенсию 60-летнего Ильи Клебанова (сохранивший свой пост Григорий Рапота на семь лет старше, а треть полпредов по-прежнему составляют выходцы из силовых структур и надзорных органов). Гораздо более важные процессы символизирует собой уход из ЦФО Георгия Полтавченко – последнего и одного из наиболее эффективных из семи полпредов «первого призыва».

Это заставляет задуматься о роли института полпредства на новом этапе, его стратегических перспективах и роли в государственном строительстве.

Общим местом в течение ряда лет являлись разговоры об упадке структуры, снижении ее политической роли. А поскольку для полпреда играть публичную роль не главное и даже формального согласия региональных элит назначение не предполагает, полномочные представители вольны формировать свою публичную роль в меру собственных предпочтений.

Однако данный институт, куда меньше заинтересованный в пиаре и до сих пор по большому счету не проявивший заинтересованности в появлении каких-либо, количественных ли, качественных ли, описывающих его рейтингов, на деле эволюционирует куда быстрее, нежели губернаторский корпус. Это отражается даже в скорости кадровых процессов: если губернаторов в бытность президентом Дмитрия Медведева было заменено чуть более половины (43), то полпреды при нем сменились все. Создан новый федеральный округ с исключительными правами полпреда (СКФО), появилась идея формирования столичного округа. Если на момент создания института полномочных представителей их роль сводилась к форматированию регионального законодательства, устранению политико-правовой базы развития фронды региональных баронов, то назначения «эпохи Медведева» и придание полпредствам новых функций (например, должности инвестиционного управляющего) явно говорят о попытке вывода из тупика института, сыгравшего ключевую роль в выстраивании вертикали власти и главную – в подготовке к введению принципа назначаемости губернаторов.

На этом фоне говорить о «снижении политической роли» полпредов, на мой взгляд, всегда было не вполне корректно. Они изначально играли роль, мало чем отличающуюся от нынешней роли технократических назначенцев-губернаторов, при этом не имея даже их ресурсов для реальной публичной политической борьбы.

Более корректно, на мой взгляд, говорить о переходе от целеполагания на унификацию территорий к целеполаганию на стимулирование реализации их конкурентных преимуществ (прежде всего – к стимулированию социально-экономической, внеполитической активности федеральных округов). Соответственно, и подход к полпредствам меняется от принципа единства их структуры к проектному принципу, предполагающему максимальную эффективность на материале каждой конкретной территории.

Усложняет ситуацию то, что на определенном этапе произошло почти полное выпадение института полпредства из публичного политического пространства, а утрата механизмов влияния на формирование губернаторского корпуса заложила политические «мины» во взаимоотношениях ряда полпредов с некоторыми губернаторами. Учитывая, что реальных политических механизмов (собственного бюджета, рычагов регулярного взаимодействия со СМИ и региональными парламентами) у полпредов изначально не предполагалось, борьба с использованием преимущественно аппаратных механизмов со стороны полпредов и преимущественно политических механизмов – со стороны губернаторов в ряде случаев шла с переменных успехом. И даже тогда, когда полномочным представителям удавалось подорвать позиции того или иного губернатора, в итоге часто с политического поля «в педагогических целях» удалялся и сам полпред. В итоге в настоящее время подобных заметных конфликтов практически не осталось, и единственная открытая ситуация (между Виктором Толоконским и выходцем из его же команды Василием Юрченко) по большому счету заложена не столько конфликтом межэлитных интересов, сколько тем, что иначе полпред, получив под собой «вертикаль» в виде полностью лояльных губернатора и мэра столицы субъекта федерации, в которой располагается столица СФО, смог бы начать играть на федеральном политическом поле самостоятельную роль. Чего, безусловно, центр допустить не может даже в отношении столь безусловно адекватного человека, как господин Толоконский.

Очевидно, что сам по себе стиль работы «в боевых условиях» вообще не является регулярным критерием оценки полпреда как такового со стороны центра. В некоторых случаях полпред (как Александр Хлопонин) умело использует прежде всего аппаратные рычаги контроля над региональными элитами или, напротив, активно напоминает им о существовании федеральной власти в публичном пространстве (подобную роль как нельзя лучше играет на Дальнем Востоке Виктор Ишаев).

Но в целом, повторюсь, главный вектор развития института полномочных представителей в настоящее время направлен, прежде всего, в направлении стимулирования развития региональных и окружных социально-экономических, инвестиционных программ и проектов. А в случае, если принцип максимального контроля за назначаемыми губернаторами со стороны центра будет усиливаться, полпредства станут, возможно, последним механизмом, дающим возможность напрямую модерировать интересы территорий, так как инициатива со стороны губернаторов будет «поступать наверх» все с большими и большими содержательными потерями.