Доклад «Региональные практики выборов и назначений глав городов по конкурсу в субъектах РФ»

В Общественной палате Новосибирской области  обсуждали изменения процедуры избрания мэра Новосибирска. В дискуссии принимали участие лидеры общественного мнения региона, депутаты, социологи, общественники и журналисты. На дискуссии в комиссии ОП по общественному контролю был представлен доклад "Клуба Регионов" с анализом региональных практик конкурсных назначений глав городов.

Доклад «Региональные практики выборов и назначений глав городов по конкурсу в субъектах Российской Федерации: опыт, перспективы».

Вопрос смены модели избрания глав городов горячо дискуссионный, у него длительная история осмысления и практического воплощения. Споры вокруг целесообразности смены модели выборов не утихают до сих пор, несмотря на то что порядка 80% региональных центров  перешли на процедуру назначения глав городов по конкурсу.

В поддержку конкурсной модели, как и против нее, накопилось много аргументов. Поэтому мы с коллегами поставили перед собой задачу выявить наиболее общие тенденции и объективные факторы. Для этого мы провели сравнительный анализ социально-экономической и общественно-политической ситуации в восьми областных центрах в период до и после смены модели выборов. А также узнали мнения по этому вопросу местных лидеров общественного мнения. Среди рассмотренных городов как соседи Новосибирска – Омск, Барнаул, Томск, так и города в других федеральных округах: Екатеринбург, Самара, Ярославль, Краснодар, Астрахань. Все они в разное время – кто-то 13 лет назад, как, например, Барнаул, кто-то совсем недавно, как Томск, – перешли на конкурсную процедуру назначения главы города.

Опыт Барнаула. Конкурсная процедура избрания мэра утверждена депутатами городской думы 29 октября 2010г. А избрание главы города произошло буквально через несколько дней, 10 ноября. До смены модели выборов мэра наиболее проблемными факторами в столице Алтайского края было противостояние между губернатором и мэром. Градоначальник Владимир Калганов критиковался за бездействие и неудовлетворительные показатели социально-экономического развития областного центра (низкие темпы роста промышленного производства в Барнауле, низкие доходы городского бюджета, нехватка детских дошкольных учреждений и жилья, плачевное состояние муниципальных дорог). Доставалось мэру и со стороны предпринимательского и депутатского сообществ за неэффективное использование бюджетных средств и имеющихся муниципальных ресурсов для пополнения городского бюджета. Вдобавок к этому мэр Барнаула фигурировал в уголовных делах по статьям «Халатность» и «Злоупотребление должностными полномочиями». В конечном счете 12 августа 2010г. губернатор Алтайского края Александр Карлин отстранил мэра от должности с формулировкой «действия и бездействие Барнаульского градоначальника нарушали конституционные нормы, права и свободы человека». Речь шла о неисполнении судебных решений о ликвидации несанкционированных свалок, об обеспечении граждан жилыми помещениями, устранении нарушений в работе коммунального хозяйства.

Какие положительные изменения зафиксированы после смены модели? Во-первых, увеличился городской бюджет. В 2011г. он увеличился на 23%, составив 10,2 млрд руб., снизился уровень безработицы, на 11,4% выросли среднемесячные денежные доходы на душу населения. Подрос объем инвестиций. За счет всех источников финансирования в городскую экономику в 2011г. привлечено 34,4 млрд руб. инвестиций, принята Программа повышения инвестиционной привлекательности города. Улучшилась ситуация с ремонтом дорог. На их ремонт в 2011г. направлено 573,7 млн руб., отремонтировано 777 тыс. кв. метров магистралей. Разработана долгосрочная программа ремонта дорог частного сектора. По оценкам федеральных и местных экспертов, депутатского корпуса и общественных объединений, после изменения процедуры избрания мэра Барнаула установилось конструктивное взаимодействие областных и муниципальных властей, повышена управляемость городом на основе стратегического и комплексного подхода к развитию областного центра, нивелированы конфликты между областными и муниципальными властями.

Опыт Омска. Переход на конкурсную модель избрания градоначальника там произошел 19 марта 2015г., а избрание главы города на основе новой процедуры – 22 ноября 2017г. Для Омска долгое время были характерны такие проблемы, как дефицитный городской бюджет, кризис в транспортной сфере, когда автобусы могли не доехать с линии в автопарк из-за нехватки топлива или поломок, запущенное состояние областного центра. Как и в Барнауле, в Омске имел место затяжной конфликт мэра и губернатора: градоначальник критиковался за бездеятельность в решении городских проблем.

Что произошло после избрания мэра по конкурсу? Увеличился городской бюджет. В 2018г. его доходы выросли до 18,5 млрд руб. против 15,8 млрд руб. в 2017г. и до 23,49 млрд руб. – в 2021 г. Проведена транспортная реформа: введена безналичная оплата, установлены теплые остановки, осуществлено масштабное обновление транспортных парков. В городе начали активно строиться и сдаваться школы и детские сады. Омск принял участие в семи национальных проектах, а объем их финансирования вырос почти вдвое с 2018г. Для жителей важным изменением стало то, что город стал своевременно убираться от снега и мусора, были созданы новые общественные пространства, благоустроены дворы и парки. И в политическом аспекте мэр органично встроился в региональную вертикаль, стал членом команды губернатора, нивелировано противостояние города и области.

Опыт Екатеринбурга. Утверждение региональными депутатами конкурсной процедуры избрания мэра состоялось 3 апреля 2018г. А уже 25 сентября по этой модели был избран глава города. Из проблемных зон в период прямых выборов можно выделить неудовлетворительные результаты по уборке города. Проблема стала настолько злободневной, что в 2016г. Екатеринбург в общественном мнении переименовали в Грязьбург. Действия городских властей и лично Ройзмана [25 ноября 2022 года был внесен в реестр иноагентов]^[стали предметом многочисленных мемов.

Большие репутационные потери город и лично его мэр понесли после инцидента с убийством пенсионерки, приходившей на прием к Евгению Ройзману [внесен в реестр иноагентов]^[. Апогеем стал допрос мэра в суде, который провел лично заместитель генпрокурора РФ. Были и коррупционные инциденты, связанные с хищением реабилитантами фонда «Город без наркотиков» 50 ценных икон. Была и кампания за досрочную отставку мэра в адрес администрации президента РФ после сравнения им георгиевской ленты с носовым платком.

По мнению наблюдателей, городским властям не удалось добиться существенных социально-экономических результатов, в том числе из-за длительного противостояние Ройзмана [внесен в реестр иноагентов]^[ с губернатором и представителями городской элиты.

После смены модели выборов мэра зарегистрирован рост показателей социально-экономического развития. На 10% вырос объем промышленного производства. Также подрос объем жилищного строительства, снизился уровень безработицы, повысилась реальная заработная плата. Улучшилось качество уборки города и произошло усиление мэрского контроля над главами районов. После введения конкурсной процедуры Екатеринбург перестал фигурировать в коррупционных скандалах и публичных внутриэлитных конфликтах, связанных с деятельностью городских властей, нивелировано противостояние между областными и городскими властями.

Опыт Самары. Конкурсная процедура там введена 25 сентября 2014г. Избрание по ней главы города произошло 26 декабря 2017г.

Что было проблемного до смены модели выборов мэра? Во-первых, громкие коррупционные скандалы в городской администрации с отчуждением муниципальных квартир сотрудниками администрации, которые предназначались для расселения граждан из аварийного жилья. Также резонансными стали уголовные дела в отношении подчиненных мэра в различных департаментах. Были проблемы и в дорожном строительстве с рядом громких инцидентов в связи с провалами на городских магистралях. Добавим к этому износ коммунальной инфраструктуры Самары до 80% и постоянные аварии на водопроводных сетях.

В 2018г., когда городом уже руководил мэр, избранный в ходе конкурсного голосования, ему и его команде удалось сдвинуть с мертвой точки вопрос расселения из аварийного жилья. С 2018 по 2022г. из аварийного жилищного фонда было расселено 2780 семей, что в два раза больше, чем за восемь предыдущих лет. В шесть раз снизилась очередность в детские сады детей в возрасте от двух месяцев до восьми лет. Обновлены городские коммунальные сети с увеличением инвестиций до 3 млрд руб., что в 1,5 раза больше, чем в предыдущие шесть лет. Проведено масштабное благоустройство общественных пространств и развитие транспортной инфраструктуры Самары.

Опыт Краснодара, где избирать мэра по конкурсу стали с 8 декабря 2016г.

До введения конкурсной процедуры столица Кубани развивалась стихийно, без градостроительной и бизнес-стратегии. Это привело к усугублению инфраструктурных проблем, которые замедляли развитие города. Критика градостроительной политики мэра со стороны городских депутатов и губернатора касалась хаотичной застройки, продажи выделенных земель под школы и детские сады коммерческим структурам и попустительства при уничтожении зеленых зон. В 2015г. в Краснодаре был зарегистрирован острый дефицит мест в учреждениях образования. Причиной переполненности школ и детсадов стала непродуманная градостроительная политика муниципалитета. На этом проблемы не заканчивались. В краевом центре сократились площади зеленых зон из-за продажи земельных участков под застройку. Город лишился порядка трети площадей своих зеленых насаждений.

Общественность и местные депутаты постоянно обвиняли мэра в провале реконструкции Краснодара, замораживании всех проектов по развитию транспортной инфраструктуры, дорожных пробках, износе ливневой канализации.

Что удалось сделать новым городским властям? Во-первых, была увеличена доходная и расходная части городского бюджета. В 2017г. доходы городской казны составили 27,4 млрд руб. с увеличением на 2,5 млрд руб. по сравнению с 2016г. Дефицит бюджета уменьшен на 15 млн руб. Привлеченные средства были направлены на проектирование и строительство социальных объектов, ремонт дорог, благоустройство внутридворовых территорий и зеленых зон.

В собственность муниципалитета было возвращено более 400 га земель. Это 321 земельный участок. На возвращенных землях реализованы проекты зеленых зон, транспортной инфраструктуры, строительства социальных объектов. В городе модернизировали систему городских коммуникаций. После смены модели выборов мэра Краснодар стал позиционироваться в России как динамично развивающийся мегаполис. В 2019г. эксперты института «Урбаника» признали краевой центр самым комфортным и доступным городом России. Столица Кубани набрала высокие баллы по климату, обеспеченности жилой и коммерческой застройкой. Тогда как в 2014г. Краснодар не входил в топ-5 интегрального рейтинга 100 крупнейших городов России по версии института «Урбаника», занимая шестое место. В 2020г. город занял шестое место в России по уровню внутренней миграции, по данным Росстата.

Опыт Астрахани. Местные депутаты утвердили конкурсную процедуру избрания мэра 11 ноября 2014г. 12 марта 2015г. по конкурсу был избран новый руководитель.

Что было из проблем до 2015г.? Эксперты выделяют неэффективную систему управления городской экономикой и финансами, когда город фактически был доведен до банкротства (долги бюджета достигли 3,5 млрд руб.), минимальное бюджетное финансирование важнейших социальных статей, включая ремонт жилого фонда и городских дорог. Передел рынка автоперевозок, приведший к тому, что местные транспортники остались без работы, а городской бюджет лишился соответствующих налоговых поступлений.

Был провал хозяйственной деятельности, развал коммунальной системы Астрахани (износ водопроводных сетей, мусорный коллапс). И, наконец, можно выделить репутационные потери города и региона после ареста в 2013г. мэра Астрахани, обвиненного в коррупции.

После смены модели выборов мэра из положительных тенденций можно выделить увеличение городского бюджета. Он вырос до 7,9 млрд руб. в 2014г. против 5,3 млрд руб. в 2013г. Была проведена реформа общественного транспорта, сдвинулась с мертвой точки проблема с бродячими собаками: построены приюты. Активизировано строительство школ и детских садов по нацпроекту «Демография». Осуществлено благоустройство общественных пространств, озеленение города с созданием новых парков и скверов. Началась реконструкция коммунальных сетей.

Опыт Ярославля. Конкурсную процедуру избрания мэра там ввели 12 декабря 2014г. До этого областной центр находился без должного управления, накапливались проблемы в городском хозяйстве во всех сферах из-за ареста мэра по обвинению в получении взятки.

После введения конкурсной процедуры избрания мэра в Ярославле сменились шесть руководителей города, которые не показали убедительных с точки зрения социально-экономических эффектов результатов управления. Однако изменение процедуры избрания городского руководителя позволило региональным властям в кратчайшие сроки менять мэров путем назначения нового управленца и не допускать замораживания социально-экономических проблем в результате управленческих ошибок. В случае сохранения модели всенародных выборов смена мэров привела бы к необходимости организации выборов с огромными бюджетными затратами, неизбежной активизации политической борьбы и, как следствие, парализации на это время социально-экономического развития областного центра.

Завершаем наш анализ Томском, где совсем недавно, 27 октября 2022г., изменилась процедура избрания мэра. В числе проблемных направлений эксперты выделяют провал мусорной реформы и многочисленные жалобы томичей на некачественный вывоз отходов из жилых микрорайонов, несистемный подход городских властей к благоустройству Томска, сокращение федерального финансирования из-за рассогласованности действий чиновников, дорожников и коммунальщиков, также на слабую активность городских властей по участию в федеральных программах, критику мэра со стороны губернатора за неэффективную работу. В 2020г. депутаты думы Томска не приняли ежегодный отчет мэра по итогам работы администрации областного центра. Добавим сюда репутационные потери Томска и Томской области из-за ареста избранного мэра Ивана Кляйна за превышение должностных полномочий. С 2020г. Томск возглавляют временно исполняющие обязанности мэра, так называемые временщики.

Так как избрание главы города на основе конкурсной процедуры планируется лишь весной текущего года, на данный момент можно говорить лишь о предполагаемых изменениях социально-экономического характера. В частности, ожидается, что новый руководитель из числа победителей конкурса сосредоточится на оптимизации работы системы городского хозяйства, наведении порядка в жилищно-коммунальном хозяйстве и в сфере дорожного строительства, улучшении инвестиционного климата и увеличении городского бюджета.

Выводы доклада:

1. В большинстве анализируемых городов в первый год после смены модели выборов мэра зарегистрирован рост социально-экономических показателей. Речь идет об увеличении доходных и расходных частей городского бюджета, индекса промышленного производства, инвестиций в экономику.

2. В большинстве анализируемых городов после смены модели выборов мэра новые власти приступили к решению наиболее сложных и «застаревших» проблем: модернизация городского транспорта, обновление коммунальных сетей, благоустройство, расселение аварийного фонда и другие вопросы.

3. После смены модели выборов мэра муниципалитеты стали меньше фигурировать в коррупционных скандалах и публичных внутриэлитных конфликтах, связанных с деятельностью городских властей.

4. После перехода городов на конкурсную модель выборов мэра минимизировано противостояние между областными и городскими властями. Анализ показал, что новые руководители тратили время на решение острых социально-экономических задач, а не на политические игры. Конструктивное взаимодействие губернаторов с сити-менеджерами обусловило увеличение регионального финансирования муниципалитета. А усиление губернаторского контроля за ситуацией в региональном центре позволило при необходимости быстро заменить некомпетентного руководителя муниципалитета с целью оптимизации работы системы городского хозяйства.

5. Новые руководители, ранее предложенные местными губернаторами на согласование муниципальным депутатам, за редким исключением, продемонстрировали высокие управленческие компетенции в хозяйственной и административной деятельности. Данный факт подтверждается ростом макроэкономических показателей, оценками работы сити-менеджеров со стороны депутатского корпуса и независимых экспертов, а также социально-экономическими рейтингами специализированных институтов.

6. Большинство опрошенных нами экспертов в субъектах РФ сошлись во мнении, что актуальность и необходимость перехода от всеобщей модели избрания градоначальника к конкурсной обусловлены общефедеральным трендом. Сохранение старой выборной системы, по мнению наблюдателей, нецелесообразно и тормозит развитие областного центра. В нынешнее непростое время для России власть должна работать как единый механизм – слаженно, без конфликтов. А для этого нужна единая управленческая вертикаль.

7. Эффективность управленческих решений напрямую зависит от их общественной поддержки, степени вовлеченности в их принятие граждан. Социологами фиксируется устойчивый ниспадающий интерес граждан к муниципальным выборам. В 2018г. явка на выборах мэра Новосибирска составила 20,55%, в 2014-м она была 32,62%, тогда как в 2009-м – 50,45%. В этой связи возникает закономерный вопрос о целесообразности организации выборов с такой низкой явкой.

8. Назначение мэра конкурсной комиссией из числа депутатов соответствует принципу народного волеизъявления. Выбор кандидатуры на должность градоначальника определяют депутаты, которые представляют интересы своих избирателей, то есть всех жителей областного центра.

Выборы мэра посредством конкурсной комиссии остаются такими же народными, только с усилением роли депутатского корпуса. Имеющийся опыт других регионов России показывает, что претенденты на должность мэра – это авторитетные и хорошо известные жителям и самим депутатам управленцы, зарекомендовавшие себя на различных должностях региональных предприятий или органов власти. По сути, конкурсная комиссия из депутатов выбирает в мэры лучших из лучших, тех, кто может внести большой вклад в развитие города. И эта практика доказала свою эффективность во многих городах нашей страны.