Сколько регионов надо оставить в России?

Не исчерпал ли себя институт полпредства? Как защищать национальные интересы в Арктике? На эти и другие вопросы в интервью ИА «Росбалт-Север» отвечает член Общественной палаты РФ, председатель Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления, Вячеслав Глазычев.

– Вячеслав Леонидович, идея укрупнения регионов продолжает будоражить умы. А насколько удачными для самих регионов и Федерации в целом оказались уже произошедшие слияния?

– Если взять Агинский Бурятский автономный округ, который 1 марта 2008 года объединен с Читинской областью в Забайкальский край, или Коми-Пермяцкий АО, с 2005-го года вошедший в Пермский край вместе в Пермской областью, то это, вне всякого сомнения, была абсолютно необходимая мера. Потому что иные из них через 10 лет просто перестали бы существовать и превратились в пустыню. Вполне возможно, что подобное слияние ожидает и Хакассию.

В принципе, я – не большой сторонник вообще каких бы то ни было административных действий подобного рода. Есть другая технология, она сегодня начинает выходить на первый план – это технология мышления макрорегионами как экономическими целостностями, где, по определению, невозможно говорить о каком-то административном объединении.

Например, есть так называемый ближний Северо-Запад – когда мы говорим об Архангельской и Мурманской областях. Естественно, тут необходима очень тесная координация: это – порты, их общемировая конъюнктура, завязки на конъюнктуру Балтийских портов, затем вопросы лесной политики, выход магистрали «Белкомур», который даст совершенно другие возможности региону. Это заставляет мыслить иначе. Есть задачи администрирования – зарплаты надо выплачивать, правила дорожные соблюдать, почта должна работать – занятия в наших условиях и так хлопотные. А есть задачи развития, которые внутри отдельного региона вообще никак не решаются, они предполагают видение более широкими целостными конструкциями.

Кстати, в 1915 году Вернадский (Владимир Вернадский, 1863-1945, геолог, геохимик, историк, философ – ред) создал Комиссию по естественным производительным силам, из которой потом вырос Совет по производительным силам, и к 1921 году его усилиями была закончена карта не административных, а именно функционирующих регионов для Европейской части, и их оказалась там 21 единица. То есть, это было видение не административное, а целостностного хозяйственного организма.

Но есть второй горизонт, горизонт суб-регионов – тех «стран», которые существуют внутри формально административных границ. Ведь даже в Архангельской губернии просматривается разница между самим Архангельском, Холмогорами и западной частью области.

Есть разница между Архангельской частью и Ненецким автономным округом, которые фактически уже едины. Этому очень долго сопротивлялись в НАО, но поскольку де-факто объединение состоялось – и по бюджету и по властным полномочиям, самое глупое теперь – это крутить, что называется, «взад-вперед». Надо только постараться, чтобы округ не потерял слишком много. Это – очень тонкая настройка, не только фактически, но и психологически. В этом процессе гуманитарное сопровождение, выяснение и объяснение выгод, если таковые можно показать, имеют гигантское значение. Самое главное, не делать того, чего люди не понимают. Когда население понимает – все становится на свои места.

– Существует ли какая-то конечная цель, достигнув которой процесс укрупнения регионов завершится, и каково оптимальное количество регионов?

– Нет такой конечной точки. Повторяю, что, если исходить из логики экономического развития, то есть некоторое число макрорегионов. Это число варьирует сегодня чрезвычайно. В рамках Минрегиона, например, существует идея, в соответствии с которой подобных регионов должно быть чуть ли не столько же, сколько субъектов. Но это – абсурд, да и нет сил на одновременное акцентированное развитие такого числа зон.

А вот когда я прорабатывал этот вопрос с экспертным сообществом, мы вышли на цифру порядка 30-ти. При этом из этих 30-ти макрорегионов необходимо выделять те, которыми следует заниматься в первую очередь, и те, что последуют потом.

Вот, смотрите. Уже обрисовалась программа Полярного Урала. Выстроена, в общем, довольно внятная концепция, которая охватывает не целиком, но в значительной степени аж 8 регионов. Существует очень тонкая конструкция, которую я назвал Юго-Западная Сибирь: Новосибирск, Курганская область, Алтайский край, Республика Алтай, Кемеровская область – как минимум, а возможно Омская и Томская области. Определить эти границы нельзя, не делая экономического расчета, не видя где корпоративные связи наиболее эффективны, не согласовав процесс с отраслевыми и корпоративными стратегиями: ведь у железнодорожников она своя, у энергетиков – своя, у автодора – своя, у Газпрома – тоже своя. Значит, это – результат, а не заранее поставленная цель.

Надо двигаться в этом направлении, обсуждать, смотреть – где в первую очередь усиливать связанность, поскольку этот процесс подготовлен и психологически и фактически, имеются соответствующие предпосылки в инфраструктуре, где существует абсолютная необходимость по геополитическим соображениям.

Например, в последнем случае речь идет о Дальнем Востоке – либо мы его удерживаем, либо начинаем терять. Поэтому здесь вообще нет выбора. Такая же ситуация и с Калининградской областью, которая нам досталась от истории. С центром ситуация сложнее, поскольку есть «пылесос» Санкт-Петербурга и Москвы. Хотя, конечно же, связанность надо усиливать везде.

– Есть ли необходимость объединять Москву и Московскую область, а также Санкт-Петербург и Ленинградскую область?

– Это – абсолютный вздор по двум причинам. Первое: на самом деле, московский и питерский губернаторы лукавят. Не нужны им все области целиком, а нужен только пояс вокруг своего города, где выгодные условия для инвестиций в сфере жилищного строительства. Например, нужно ли московскому мэру Орехово-Зуево? Это все – лукавство. Во-вторых, речь идет о достаточно сильных субъектах, показывающих очень высокую динамику развития. Следовательно, вопрос не в объединении, а в согласовании, умении договориться и выработать формулу общих интересов.

Я проводил опыт на регионе меньшего масштаба, но довольно любопытный. Есть миллионный Челябинск, вокруг которого – 8 административных районов. Простая логика подсказывала – расшириться, но это значит – идти поперек местного патриотизма, амбиций местного руководства. Есть другая схема – выстроить пяток проектов, которые очевидным образом взаимовыгодны: по чистой воде, по мусору, по поставке свежей зелени на рынки, по транспортной связанности. Что и было сделано.

Был заключен меморандум между городом и этими районами, никто не трогал административных границ, и, оказывается, это – взаимовыгодно. То же самое прекрасно можно сделать и с крупнейшими мегаполисами и их окружением. Это – вопрос внутренней политической установки на «договаривание» или силовое решение – «я тебя съем». А зачем? Кто на этом выиграет, кто потеряет? Никто не считал всерьез.

В случае Москвы возникает вопрос московских льгот. Хороши они или плохи – это другой вопрос, но они есть. И как быть тогда с их распространением на почти 6 млн человек, живущих в области, когда бюджет Москвы уже дефицитен. Это не так просто. То же самое и с Санкт-Петербургом. Иными словами, на мой взгляд, идея объединения Москвы и Петербурга с соседними областями – скорее, воспаленные амбиции, чтобы получить дополнительные средства свободного оперирования со строительными мощностями, а не глубокая проработка рисунка.

Мировой опыт показывает, что прекрасно можно обойтись без административного объединения. В очень близкой к нам по природным и прочим условиям Канаде есть два примера. Торонто, где пошли по пути административного объединения, 8 лет не могли разобраться с результатами и очень сильно проиграли. И Ванкувер, который пошел по пути консенсусной договорной конструкции. Да, последний путь требует времени, уважительного отношения к партнеру, он утомителен, но в итоге получилась агломерация, которая развивается гораздо лучше.

Поэтому я бы никому не советовал торопиться с административными играми.

– Институт полпредства. Насколько он сейчас необходим, и имеет ли смысл переподчинить его, к примеру, правительству и превратить федеральные округа в экономические зоны, как предлагают некоторые?

– Бессмысленно. Потому что, во-первых, границы между округами были проведены достаточно условно. К примеру, традиционно входивший в Урал Пермский край оказался в Приволжском федеральном округе. Южный федеральный округ соединяет в себе совершенно разные сущности. Краснодарский, Ставропольский край и – еще куда ни шло – Ростовскую область, с Калмыкией, Астраханской и Волгоградской областями, северокавказскими республиками. Поэтому самое опасное сейчас было бы – придавать естественное содержание виртуальным управленческим картинкам.

Полпреды выполнили свою первичную функцию, которая заключалась в выравнивании правового поля после бардака веселых 90-х годов. Осталась вторая функция – грубо говоря, кадрового контроля, прежде всего, над федеральными чиновниками.

Сегодня, я надеюсь, победит точка зрения, которую выражает, в частности, тот же Дмитрий Козак, что в большинстве случаев представительство федеральных органов власти избыточно на территории регионов. Никто не покушается на МЧС, оборону, безопасность, но во многих случаях вполне нормально передать часть функций федеральных органов власти региональному руководству, с которого и прямой спрос. Сохранится ли при этом функционал полпредств, я не знаю.

Может и сохраняться – как контрольный, но придавать ему экономический смысл было бы просто бредом. Не так, повторяю, проведены границы федеральных округов. Экономическое обеспечение фронтальной тихоокеанской линии идет до Урала, экономическая тыловая часть Северо-Запада идет тоже до Урала. Существующая разрисовка на семь округов к этому не имеет прямого отношения.

Но, естественно, пока есть полпреды, они будут стараться придать значение своему существованию, вдохнуть в него смысл. Не мне решать, но, на мой взгляд, они свою функцию выполнили.

– Что такое Арктика? Новый регион для России? Насколько возможен военный конфликт за ее обладание? Как необходимо России в этой ситуации укреплять свои северные фортпосты, в частности, надо ли возрождать Амдерму, Дудинку?

– Вопрос не может ставиться так. Есть вопрос восстановления Северного морского пути – как важнейшей политической и экономической структуры. Это – один серьезный вопрос, вслед за которым возникает вопрос о логистике, о точках его опоры: Амдермы, или хватит Дудинки, к примеру, – я здесь не категоричен.

Цена пребывания человека в Заполярье колоссальна. Здесь нужна очень внимательная калькуляция. Нужно понимать, что в каких-то случаях что-то разумнее бросить, чем поддерживать. Но если восстановление Севморпути является действительностью, а я надеюсь, что это так, Артур Чилингаров уже внес соответствующие предложения, мы будем его всячески поддерживать, потому что развитие Арктики, удержание Арктики есть задача не только геополитическая, а всерьез хозяйственная.

Если мы начинаем ее решать, тем и закрепляем свою Арктику, потому что у нас – самый большой опыт ее освоения. Мало ли кто там машет флагом и говорит, что мы это тоже будем делать. У России за плечами десятилетия, ноу-хау, которых у других нет. Значит, скорее мы сможем делиться этими ноу-хау на выгодных условиях, чем просто бодаться по принципу – кто первый залезет на 4 км подо льдом. Главное сегодня – это укрепление той российской Арктики, какая есть. Будет она укреплена экономически, где это выгодно, где это необходимо геополитически, там и определится реальная линия влияния.

И никаких заранее заданных границ нет. Эти игры военного типа – проведем границу, они пока виртуальны. А развитие или удержание того же Норильска – это реальность. Что такое удержание Норильска? Нужно ли там столько людей, сколько есть сейчас? Похоже, что не нужно. При переоснащении производства, повышении производительности труда нужно будет еще меньше. Значит надо ставить соответствующую задачу, и, кстати, авторы концепции развития Норильска впервые в истории России ставят задачу разумного сжатия. Развитие всегда понимали как рост, расширение, но есть и разумное сжатие.

Это – тонкий баланс, который надо считать, считать и считать. Эмоции здесь должны быть на втором плане. Нужно понимать, на что нам хватит сил, а на что – нет. Одновременно решить все задачи никто никогда не сможет. Здесь важна приоритетность. С моей точки зрения, Севморпуть приоритетно важен как целое, а элементы его должны определяться из общей концепции и возможности «протягивать ножки по одежке».

Беседовал Илья Деминцев